La CPU répond à Bernard Belloc (conseiller du président)

Réponse de la CPU au courrier de M. Bernard Belloc, conseiller du Président de la République

Courrier de M. B. Belloc du 15 mai 2009
« Dans l’immédiat, la prochaine étape va être la réunion interministérielle dont le Président souhaite la tenue afin de gommer tous les « irritants », pour reprendre sa formule.
Pourriez-vous me communiquer le plus vite possible, soit d’ici jeudi prochain, et par mail, vos propositions. Je pense qu’il faudra clairement distinguer les points qui relèvent d’arbitrages règlementaires, voire de la gestion interne au MESR, de ceux qui pourraient relever de la loi. Comme vous l’avez entendu hier, le Président n’est pas du tout hostile à des retouches de la loi LRU, au contraire. Il considère que le sujet est d’un niveau stratégique et d’une complexité tels qu’il est prêt à y revenir autant de fois qu’il le faudra.
Pour faciliter le regroupement vos propositions, j’apprécierai que vous puissiez me faire parvenir des documents les plus synthétiques possibles, mais bien sur vous vous organisez comme vous l’entendez. »

Réponse de la CPU.

Note liminaire
Les 18 présidents des universités bénéficiant des responsabilités et compétences élargies (RCE) depuis le 1er Janvier 2009 ont analysé les difficultés rencontrées qui sont décrites ci-dessous et émettent des propositions d’amélioration des procédures. Par ailleurs, la question de « retouches » de la Loi LRU ne concerne pas que ces 18 universités et n’a pas fait l’objet d’un débat en CPU, les commentaires ne sont que l’addition de remarques et non pas la position de la CPU.

Une conviction commune en faveur de l’autonomie:
Les 18 présidents qui ont conduit une action volontariste pour obtenir le passage immédiat aux RCE se sont emparés avec conviction de l’autonomie pour leurs établissements, dans la continuité des conclusions des colloques de la CPU de Lille en 2001 et Metz en 2007. L’apport principal du passage aux RCE est qualitatif et non quantitatif. Si les RCE sont souvent présentées comme permettant une gestion plus rationnelle, génératrice éventuellement d’économies d’échelles, elles doivent surtout permettre de mieux répondre aux missions assignées par le Code de l’Education.
Elles accroissent la réactivité, stimulent la créativité, mais ne permettent pas à elles seules de pallier le déficit des ressources. En revanche, elles génèrent, du moins dans un premier temps, des surcharges de travail, des coûts additionnels et nécessitent des outils nouveaux et adaptés. Ne pas prendre en compte cette surcharge, négliger la mise au point des aspects pratiques, c’est risquer la remise en cause par les acteurs de terrain, des fondamentaux de l’accès à l’autonomie.

Une critique commune sur la mise en place des RCE :
Les 18 universités se trouvent aujourd’hui dans la situation paradoxale d’être à la fois dotées de libertés et mises sous tutelle, tant l’autonomie accordée par la LRU est associée au renforcement d’un contrôle rigoureux et surtout a priori. L’interprétation qui prévaut conduit à penser que les ministères concernés (MESR/MEIE), qui devraient accorder leur confiance, expriment dans les faits leur scepticisme sur la capacité des universités à être autonomes et continuent d’exercer une surveillance pesante et un encadrement relevant d’un contrôle renforcé a priori.
A titre d’exemples, citons la vérification tatillonne du contenu et de la rédaction des délibérations, les justifications croisées et répétées à fournir dans le domaine budgétaire, le contrôle minutieux sur les emplois, la demande de comptes trimestrielle (au lieu d’annuelle) pour l’utilisation des crédits de sécurité, pour l’utilisation du plafond d’emplois et de la masse salariale, le triple plafond de gestion, etc. L’application de la lettre des textes, ou des pratiques anciennes, s’opère au détriment de l’esprit nouveau voulu par le législateur. De surcroît, l’arsenal réglementaire n’est pas totalement adapté au principe d’autonomie.

Une critique commune sur le manque d’accompagnement politique des 18 premiers établissements :
Les premiers établissements retenus pour exercer les responsabilités et compétences élargies, espéraient pouvoir bénéficier d’un accompagnement plus marqué dans les moyens alloués, ce qui aurait aidé à faire adhérer la communauté universitaire. Non seulement tel n’a pas été le cas, mais le contexte dans lequel le passage aux RCE a été préparé a été perçu comme plutôt défavorable : tous les présidents qui ont eu à négocier l’établissement du socle initial de la masse salariale ont eu à regretter la réduction drastique de la plupart de leurs marges de manœuvre, notamment sur les emplois restés vacants en 2008. Mais surtout, une partie importante des charges associées au nouveau statut d’employeur restent non financées, en attente de décisions qui ne sont toujours pas prises, ou qui sont incomplètes (politique sociale, politique handicap, politique indemnitaire, etc.). Les nouvelles « marges de manœuvre » étant le principal argument du passage aux RCE, les présidents ont tous été déçus par le « grignotage » systématique qui a été opéré sur la masse salariale, et par toutes sortes de mesures et contraintes de détail qui se sont additionnées tout au long du processus de « basculement » dans les RCE.
Les RCE demandent un investissement très important de démarrage (recrutements, acquisition de nouvelles compétences par la formation, communication interne..). Cet amorçage n’étant pas assez soutenu, le démarrage à moyens constants est très fragilisant, car les difficultés rencontrées sont attribuées aux RCE « sur le fond », alors qu’elles sont avant tout des difficultés de mise en route. Même si la dotation 2009 prenait en compte les augmentations prévisionnelles des salaires et des charges, différentes charges nouvelles apparaissent au fil des mois, comme la régularisation de certaines situations antérieures, mais aussi le coût induit par des dispositifs introduits par la LRU (gestion des comités de sélection, recours à un commissaire au comptes …). Pour réaliser le transfert dans de bonnes conditions de sécurité et de confort, il aurait été raisonnable de disposer d’une certaine marge financière, au-delà du seul calcul comptable, permettant rapidement à la fois de traiter les divers cas exceptionnels et de faire la démonstration concrète, auprès des personnels concernés, mais aussi à destination des autres universités, des avantages résultants du passage aux RCE.

La non prise en compte du risque de gestion, au moment de la négociation sur la masse salariale, a pour conséquence que les universités passées aux RCE sont obligées d’avoir une gestion excessivement prudente de la masse salariale, en matière de primes, de recrutements et de repyramidages, quand bien même elles suivent correctement à court terme la masse salariale.

Ce risque de gestion s’évalue notamment de la façon suivante:
•    Ecart par rapport aux prévisions, écart dû aux différents aléas de recrutement, maladie, maternité, etc.
•    Budget social qui croitra dès lors que ce sont les établissements qui s’en occupent directement, et qui peuvent concevoir une politique sociale adaptée et ambitieuse.
•    Externalités diverses
•    Le risque de gestion lié à ce transfert a été chiffré selon les établissements entre 3% à 5% de la masse salariale.

Proposition:
Afin de faire face à cette situation et d’accompagner politiquement les établissements qui ont déjà accédé (en 2009) ou vont accéder (en 2010) aux RCE, la masse salariale transférée doit non seulement correspondre aux charges calculées sur l’année n-1 mais être aussi augmentée afin de donner une marge financière. L’accompagnement devrait aussi porter sur les moyens d’encadrement administratif de rang A (patrimoine, finances, politique sociale, etc.), sur le support à l’informatisation et sur le développement d’outils informatiques permettant un suivi effectif et a fortiori un réel pilotage des emplois et de la masse salariale. (La solution informatique développée actuellement par l’AMUE ne sera opérationnelle qu’au 1er janvier 2010 et impliquera de compléter voire de ressaisir les données de paie déjà saisies dans l’application PAY de la TG pour la paye à façon afin de permettre le déversement (via HARPEGE) des données de paie dans SIFAC.). La procédure pour le calcul de la masse salariale 2010 doit être rapidement connue. La prudence de la gestion de la masse salariale la première année ne permettra pas de dégager les marges de pilotage attendues dès 2009. Il est souhaitable que la masse salariale transférée en 2010 corresponde au stock d’emplois acquis en 2008 modifié des décisions 2009.

Les freins d’ordre financier et réglementaire :

1. Décret financier du 27 juin 2008 :

•    Le monopole confié au TPG ne se justifie en aucune façon : le service est coûteux et de qualité disparate. Les universités autonomes doivent être libres de choisir leur organisation de paie.
•    La liberté de placement et le revenu de placement de la trésorerie doivent revenir aux universités.
•    Les universités doivent pouvoir librement disposer de leurs ressources propres, selon les règles d’une autonomie assumée, sans conditions préalables. Témoignage de la dynamique en territoire des différentes universités, elles font partie de la politique menée par le/la président/e (et son équipe) durant son mandat. Les sommes non employées sont identifiables et sont affectées aux réserves de l’université, qui devrait donc pouvoir en disposer sans contrôle a priori.

Propositions de modification du décret:

•    art 9 et 16 : le prélèvement sur fonds de roulement n’est possible que pour financer des opérations d’investissement. Or les dotations aux amortissements sont dans la section de fonctionnement. Le lissage de ces dotations n’est donc pas possible.

•    art 41 : les fonds de l’établissement doivent pouvoir être déposés dans un établissement bancaire ou à la Caisse des Dépôts et Consignations, pas seulement au Trésor Public. Afin d’éviter les dérives pouvant conduire à l’utilisation d’instruments financiers à risque, un accès limité à des placements règlementés (risque minimum, taux de rendement fixe…) pourrait être proposé.

•    art 54 et 55 à supprimer : le contrôle budgétaire est trop extensivement défini, et l’intervention du TPG conduit à l’idée d’un contrôle a priori déplaisant et injustifié compte tenu des pratiques antérieures et du rôle assigné au commissaire aux comptes. Dans certains rectorats, le contrôle du recteur est d’ores et déjà intrusif, et calqué sur celui exercé sur les EPLE. Nous souhaitons plutôt un contrôle a posteriori, à l’instar de celui exercé par le Préfet sur les collectivités territoriales.

•    Le quorum doit être maintenu pour la première réunion du Conseil d’Administration, mais supprimé pour les suivantes. Les décisions financières pouvant être bloquées par un petit nombre décidant de pratiquer la politique de la chaise vide.

Ajoutons que la LRU a institué l’obligation de recours à un commissaire aux comptes qui représente une lourde charge de travail en interne tout en maintenant les contrôles traditionnels de la Cour des Comptes ou des Chambres Régionales des Comptes ainsi que du Trésor Public. On constate plutôt un empilement qu’une simplification des contrôles depuis le passage aux RCE.

2. Paye à façon : relations avec la Trésorerie Générale

Certaines situations sont difficilement codifiables. Il est par exemple impossible de traiter les salaires au forfait pour les contractuels de base (hors allocataires de recherche).
Le logiciel national est incapable de traiter les affectations budgétaires multiples en termes d’éléments de structure SIFAC (centre financier, centre de coût, suivi spécifique d’enveloppe type contrat U.E, ANR, industriel, …) Ce monolithisme se révèle incompatible avec une politique d’établissement de suivi de consommation par enveloppe ou projet (élément EOTP dans SIFAC par exemple pour le plan licence, les H.C, les rémunérations accessoires,…)
Il existe ainsi une grande inquiétude pour le transfert à la TG des salaires des budgets propres en 2010.
De manière générale, le passage obligé par la TG pour les 4 prochaines années, avec ensuite la possibilité de changer de dispositif de paye est perturbant ; d’autant plus que le projet de création d’un opérateur national de paye interpelle.
Aspect Technique : Le retour fichier Ka ou Kx compatible avec logiciel de simulation (POEMs) est difficile.

3. Gestion des Ressources Humaines

Les Universités passées aux RCE éprouvent des difficultés à exercer pleinement les capacités de gestion qu’est supposée apporter la LRU en raison de l’existence de contraintes antérieures et de l’absence de textes permettant de s’en affranchir, par exemple :
•    conditions d’application de l’article L 954-3 (recrutement de contractuels BIATOSS A, d’enseignants et de chercheurs
•    le dispositif du décret 86-83 (recrutement de non titulaires) est inadapté aux RCE et continue de s’appliquer aux catégories B et C (contrats de 10 mois)
•    impossibilité d’échapper à l’arbitrage du 46-3 pour les recrutements par la voie longue
•    attente d’autorisation pour réaliser des redéploiements internes
•    impossibilité de jouer sur le nombre de promotions qui reste imposé par la tutelle, ce qui ne permet pas une meilleure gestion des carrières…
•    concours de recrutement des Biatoss toujours gérés nationalement pour les techniciens
•    promotions toujours difficiles pour les personnels dépendants du second degré

Le plafond d’emplois pour la part budget d’état, tel qu’il a été calculé, introduit une grande contrainte puisqu’il concerne tous les emplois rémunérés sur financement d’état (titulaires ou contractuels). Si l’on peut comprendre que le nombre d’emplois de fonctionnaires titulaires soit limité et qu’il ait été calculé sur la base de l’année 2008, il est plus surprenant de constater que les données 2008 ont, de fait, été utilisées pour limiter le nombre d’emplois de contractuels sur budget d’état (ATER, allocataires de recherche et moniteurs, mais aussi d’autres contractuels d’enseignement et/ou de recherche que l’université voudrait embaucher). Sous réserve de la soutenabilité budgétaire, l’université devrait pouvoir embaucher des contractuels pour tel ou tel objectif précis, sur ressources propres, mais aussi sur budget d’état.
La CPU appelle aussi l’attention sur les recrutements des chercheurs étrangers et le transfert des crédits des allocations de recherche.
L’exonération de la taxe pesant sur le recrutement des chercheurs étrangers doit être très rapidement obtenue. Cette taxe instaurée par la loi de finances pour 2009 (article 155 citant l’article L.311-15) est de l’ordre de 1 600 euros par recrutement de chercheurs étrangers et concerne en premier lieu les recrutements de post-doctorants. Cette taxe doit être versée par les universités à l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). La CPU a déjà saisi la Ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche qui a elle-même saisi son collègue Ministre de l’immigration.
Par ailleurs, le transfert des crédits allocataires ne permet pas à tous les établissements de délivrer le même nombre d’allocations doctorales qu’en 2008 car nombre de leurs doctorants, étaient précédemment inscrits à des Ecoles Doctorales portées par une autre université et n’ont pas été considérés dans les calculs de la DAF.

La dévolution du patrimoine :

Il apparait nécessaire de permettre la dévolution du patrimoine aux établissements volontaires en répondant aux interrogations sur le nouveau mode de calcul de la dotation, et sur le nouveau principe de la convention d’utilisation, qui remplace celui de l’affectation des locaux.

Le premier problème à traiter est celui de la mise aux normes de sécurité et d’accessibilité. La seule mise aux nouvelles normes d’accessibilité (en date de 2007 !) imposerait des travaux dans tous les bâtiments (y compris les plus récents) qu’aucune université (ni même aucun établissement public) n’est capable aujourd’hui de supporter : c’est une chose que d’occuper en tant qu’affectataire ou locataire un bâtiment qui n’est pas aux normes, sans en avoir l’entière responsabilité, et c’est une toute autre chose que d’en avoir l’entière responsabilité et d’avoir à en rendre compte seul, sans avoir les moyens de faire face. Cette responsabilité doit être clarifiée, de manière à sécuriser le passage aux RCE.
En outre, il paraît délicat de s’engager dans une compétence patrimoniale sans évaluation préalable et partagée d’un programme de mise aux normes, avec plan de financement et contrat pluriannuel pour le réaliser : aucune proposition n’a été faire en ce sens par le MESR.

Le second problème à traiter est celui du statut fiscal du patrimoine universitaire. Les coûts des assurances et surtout des impôts sur le foncier et le bâti ne sont pas négligeables ; ils sont récurrents, et leur financement doit être envisagé. On ne sait par ailleurs toujours pas quel serait le régime fiscal qui serait appliqué aux universités autonomes par les collectivités locales.

Le troisième problème, peut-être le plus important, est celui du financement à long terme de la maintenance, des restructurations et du remplacement du patrimoine. L’ancien statut d’affectataire n’impliquait pas d’autre responsabilité que de réunir périodiquement, dans le cadre des différentes opérations et contrats nationaux, les subventions nécessaires pour assurer la maintenance, les restructurations et les constructions. Les nouveaux statuts d’utilisateur (sous convention, bientôt peut-être à titre onéreux) ou de propriétaire, impliquent des flux financiers dont l’assise doit être discutée. Dans un cas comme dans l’autre (utilisateur ou propriétaire), la dépense est calculable au prorata des surfaces. Mais, dans un cas comme dans l’autre, les recettes actuellement envisagées par le MESR, intégrables à la dotation globale, auraient pour assise le taux d’activité (à savoir le nombre d’étudiants présents aux examens et le nombre de publiants). Dans le cas de la convention d’utilisation (donc sans passage à la compétence patrimoniale), ce décalage entre l’assise de la dépense et celle de la recette n’aura d’incidence que sur l’équilibre de chaque budget annuel. Dans le cas de la pleine propriété (donc avec passage à la compétence patrimoniale), ce même décalage met en question la capacité à moyen et long terme de l’établissement à assumer la responsabilité sur ses locaux. En effet, dans ce cas, la recette concerne le financement des amortissements, et donc la capacité, sur la durée du bâti, à effectuer les opérations de maintenance, de mise aux nouvelles normes, et de restructurations à 10, 20 ou 30 ans.
Le MESR serait, si cette doctrine est confirmée, à la veille d’inventer une nouvelle définition légale des amortissements, qui ne seraient plus fondés sur la valeur décroissante des biens, mais sur la seule fluctuation du nombre d’usagers et d’utilisateurs, et, de plus, d’un nombre établi sur des effectifs eux-mêmes corrigés selon un indicateur de performance.
L’ajustement de la dépense et de la recette sur le long terme pourrait conduire à des situations très conflictuelles et insolubles, sans compter que le statut juridique et réglementaire de cette conception des amortissements est loin d’être sécurisé !
Globalement, ces incertitudes sur la compétence patrimoniale pèsent en outre très négativement sur les relations avec les Régions et l’ensemble des collectivités locales, très engagées dans les constructions universitaires, et qui n’en ont pas pour autant la compétence au titre de la décentralisation. En l’absence d’engagements clairs de l’Etat, et notamment d’une prise en considération de la valeur patrimoniale du bâti actuel dans les amortissements, les Régions ont en effet quelques raisons de s’inquiéter de l’avenir.
Enfin, pour les universités basées sur plusieurs sites et dont certains sont impliqués dans l’opération Campus avec d’autres établissements, il serait bon d’autoriser la dévolution des sites non engagés dans le plan Campus. Il ne s’agit pas d’accorder la dévolution des sites en meilleur état mais simplement de dissocier ce qui est engagé dans le plan Campus et partagé avec d’autres et les terrains sur lesquels l’établissement est le seul acteur.

La Loi LRU : Suggestions de « retouches »
Comme mentionné dans la note liminaire, les commentaires qui suivent ne constituent pas la position de la CPU ni des 18 présidents des universités passées aux RCE, mais un ensemble de questions en débat autour de la Loi LRU. L’accord porte sur le fait que la période de révision de la Loi, sa forme et la procédure retenue doivent être d’abord bien appréhendées.

1. Elections et fonctionnement des conseils :

Il est nécessaire de réfléchir aux modalités électorales pour les deux collèges enseignants et assimilés.
La non participation des personnalités extérieures à l’élection du président est très mal ressentie par la plupart d’entre elles. Il est urgent de résoudre cette question, ne serait-ce que parce qu’un représentant du Conseil Régional désigné par le Conseil Régional est membre de droit. Ne devrait-il pas participer à l’élection du président de l’université ? Il n’y a pas de doctrine arrêtée sur ce point au sein de la CPU, mais la question mérite d’être posée.
La CPU avait proposé que le CA puisse transférer certaines de ses compétences au CS et au CEVU, ceci n’a pas été retenu au prétexte qu’un conseil ne peut déléguer des compétences qu’à une personne physique et non pas à une autre instance élue. Cette question mérite d’être de nouveau examinée.
Les secteurs disciplinaires sont le reflet d’intérêts partisans et conduisent à un morcellement exagéré du corps électoral.
Les doctorants sont, suivant leur statut, répartis sur plusieurs collèges ce qui devrait être corrigé.
Le Vice-président étudiant du CEVU est une disposition dépassée. C’est au niveau de l’université, pas du CEVU, que doit être rendue obligatoire la présence d’un VP étudiant.

2. Renforcement de la collégialité :
Une partie des mouvements récents dans les universités provient à l’évidence du fait que de nombreux universitaires, notamment les jeunes maîtres de conférence mais également les personnels Biatos, ont, à tort ou à raison l’impression de ne pas être représentés correctement dans le dispositif de gouvernance actuel (conseils, président). Une suggestion faite en juin 2007 au sein de différents groupes de réflexion mis en place au moment de l’élaboration de la loi, était de créer une instance intermédiaire (sénat ou conseil universitaire), composé de représentants de toutes les catégories de personnels, de tous les secteurs disciplinaires, permettant les débats, l’expression de différents point de vue et assurant un équilibre avec les pouvoirs du CA et du président. Ce sénat universitaire pourrait être distinct du CS et du CEVU ou résulter de la fusion de ces deux conseils et les fonctions qui lui seraient confiées devraient faire l’objet d’une réflexion approfondie.
La construction de ce « contre-pouvoir » peut être laissée à l’initiative des universités. La taille des trois conseils pourrait également être laissée au choix de l’établissement, les règles de composition étant nationales. La réflexion devra aussi porter sur les pouvoirs d’un CA redéfini, et recentré sur la stratégie et le management général de l’université.

De la réduction de l’autonomie…
La CPU regrette enfin que des dispositions contraires à l’esprit de la Loi et donc de l’autonomie aient été prises : fléchage de moyens (par exemple le plan de relance pour les IUT), imposition du Contrat d’Objectifs et de Moyens,…Le risque étant de créer des tentations facultaires là où il n’y en avait pas et que la volonté d’autonomie de telle ou telle structure portée par un réseau national n’affaiblisse celle de chaque université toute entière. Une université autonome ne peut se concevoir que dans sa diversité et dans l’association de toutes ses composantes sur un projet fédérateur et partagé.

Une Réponse

  1. Excellent article !! merci beaucoup !!

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