Retour sur la question du statut des personnels universitaires

(Texte rédigé par le professeur Y. Gaudemet qui paraîtra dans le prochaine numéro de la Revue de Droit Public, et qu’il accepte de voir diffusé dès maintenant.)

Retour que la question du statut des personnels universitaires (L’actualité traitée par le droit)

Fabrice Melleray a déjà traité de la question du statut des corps universitaires dans la série d’articles que la Revue de droit public a choisi de consacrer aux Facultés de droit dans la réforme universitaire (RDP 2008, p. 701 et s.) ; à travers de « Brèves remarques sur les évolutions prévisibles de la condition universitaire », il discerne de façon prémonitoire un certain nombre de difficultés profondes résultant de ce qu’il appelle « la territorialisation accrue de la gestion des carrières », difficultés que l’actuel projet de réforme statutaire met crûment en évidence et qui, visiblement, n’ont pas été mesurées par ses auteurs, faute sans doute d’avoir pleinement pris conscience de ce que sont les corps universitaires.

Car tout doit partir de cette considération fondamentale que les corps universitaires sont gouvernés par des principes spécifiques d’organisation qui appartiennent à la tradition républicaine et relèvent de la loi (I). A quoi s’ajoute la prise de conscience d’une construction baroque des statuts régissant ces corps dont la matière est dispersée entre plusieurs textes et qui surtout regroupent des personnels dont l’exercice et la condition professionnels sont fondamentalement dissemblables (II).

I/ Commençons par l’essentiel. Le conseil constitutionnel dans sa décision du 20 janvier 1984 a affirmé que « par leur nature même, les fonctions d’enseignement et de recherche non seulement permettent mais demandent, dans l’intérêt même du service, que la libre expression et l’indépendance des personnels soient garanties par les dispositions qui leur sont applicables » ; et il en tire la conséquence nécessaire que « l’indépendance des professeurs comme celle des enseignants chercheurs ayant une autre qualité suppose, pour chacun de ces ensembles, une représentation propre et authentique dans les conseils de la communauté universitaire », c’est à dire une représentation par des conseils composés, au sein de chaque discipline, de membres des corps concernés.

Toute refonte statutaire doit s’inscrire dans le respect de ces principes. En ce que la loi dite LRU du 20 août 2007 s’en est écartée pour certains aspects du statut et pour n’avoir pas été soumise au conseil constitutionnel, elle appelle une interprétation restrictive (v. Y. Gaudemet, Le bases constitutionnelles du droit universitaire, cette revue, 2008, p. 681 et s., spéc. 695 et s.).

C’est aussi l’une des raisons pour laquelle on doit souhaiter que ces principes soient aujourd’hui rappelés et repris dans un texte de loi ; ce qui ne signifie évidemment pas que les corps universitaires relèvent d’un statut législatif ; comme tout statut particulier de la fonction publique, celui-ci est arrêté par voie  de décret en conseil d’Etat. Mais toute mesure statutaire doit s’inscrire dans le cadre de principes par nature législatifs et commandés par la spécificité des fonctions en cause. On peut raisonner ici par analogie avec le statut des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel et demain, peut-être, si l’on  en croit certaines propositions actuellement en débat, des membres du conseil d’Etat ou encore, dans un autre domaine, du corps de l’inspection des affaires sociales : tous relèvent de statuts réglementaires mettant en œuvre des principes confiés à la loi et qui sont liées aux caractéristiques spécifiques des fonctions exercées.

Pour aller jusqu’au bout de l’exercice on donne ici à lire une « offre de loi », selon la joie formule du Doyen Carbonnier, qui rappelle ces principes fondamentaux et leurs conséquences nécessaires en matière statutaire.

Nul ne conteste que le statut des enseignants-chercheurs, s’agissant de corps de fonctionnaires de l’Etat, relève d’un décret en conseil d’Etat déterminant les règles d’accès aux corps, d’avancement, d’obligations de service, d’évaluation et disciplinaires, qui sont la matière de tous les statuts particuliers de la fonction publique.

Ce texte réglementaire ne se conçoit cependant que dans le respect et pour la mise en œuvre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République qui, depuis la fin du XIXième siècle gouvernent l’Université républicaine ; ceux-ci ont conduit – notamment à l’invitation très argumentée de Jules Ferry – à écarter pour les professeurs d’université le système d’inspection, de notation et d’appréciation sur la matière de servir qui régit généralement les corps de la fonction publique. Dans sa décision du 20 janvier 1984, le conseil constitutionnel, saisi de la loi relative à l’enseignement supérieur, a rappelé que « par leur nature même, les fonctions d’enseignement et de recherche non seulement permettent mais demandent, dans l’intérêt même du service, que la libre expression et l’indépendance des personnels soient garanties par les dispositions qui leur sont applicables » ; et en a tiré la conséquence nécessaire que « l’indépendance des professeurs comme celle des enseignants-chercheurs ayant une autre qualité suppose, pour chacun de ces ensembles, une représentation propre et authentique dans les conseils de la communauté universitaire » ; c’est-à-dire une représentation par des conseils composés, au sein de la discipline, de membres des corps concernés. C’est à ce titre que la partie législative du code de l’Education rappelle encore, dans ses dispositions relatives aux personnels de l’enseignement supérieur, « art. L. 952-2 – Les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d’une pleine indépendance et d’une entière liberté d’expression dans l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions du présent code, les principes de tolérance et d’objectivité ».

Et la loi LRU du 20 août 2007 a pris soin de rappeler que l’autonomie supplémentaire qu’elle veut apporter aux établissements, implique que les élections aux conseils d’administration de ceux-ci « assurent la représentation des grands secteurs de formation enseignés dans l’université concernée, à savoir les disciplines juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et sociales, les sciences et technologie et les disciplines de santé » (art. L. 719-1 nouveau).

Ces principes qui appartiennent à la tradition républicaine, doivent être rappelés au moment où l’on entreprend une réforme statutaire visant à concilier ceux-ci avec le parti d’une plus grande autonomie des universités.

L’intervention du législateur est commandée par le caractère en eux-mêmes législatif de ces principes, mais aussi parce que leur mise en œuvre, dans le cadre de la loi LRU, touche aux principes fondamentaux de l’enseignement ainsi qu’aux garanties fondamentales accordées à cette catégorie particulière de fonctionnaires que sont les professeurs et les maîtres de conférences des universités, toutes matières inscrites par l’article 34 de la Constitution dans le champ de compétence de la loi.

Art. 1 – Ainsi qu’en dispose l’article L. 952-2 du code de l’éducation, les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d’une entière liberté d’expression dans l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires, les principes de tolérance et d’objectivité.

Art. 2 – Les statuts particuliers qui les régissent mettent en œuvre ces principes en assurant leur représentation propre et authentique dans les conseils de la communauté universitaire qui ont à connaître, tant au niveau national que dans chaque établissement, des propositions, décisions et mesures statutaires les concernant.

Art. 3 – Le caractère propre et authentique de la représentation des enseignants chercheurs implique que, lorsqu’ils se prononcent sur les propositions, décisions et mesures statutaires intéressant les enseignants chercheurs, ces conseils soient constitués au sein des différents secteurs de formation, tels que définis à l’article L 719-1 du code de l’éducation, et composés d’enseignants chercheurs appartenant au même secteur de formation que l’intéressé et d’un rang au moins égal à celui de l’intéressé.

II/ Ceci nous conduit aux difficultés venant du construit, car la mise en œuvre de ces principes pour la détermination du statut des personnels universitaires s’adresse à une matière statutaire malmenée, déformée, constamment révisée depuis quelque vingt-cinq années.

On ne doit pas oublier que le corps de professeurs d’université et celui des maîtres de conférences sont de création récente. C’est une innovation de la fin des années 70. Auparavant, et pour s’en tenir à eux, les professeurs des facultés de droit constituaient un corps distinct de ceux des professeurs des facultés de lettres, de science ou de médecine ; s’agissant du corps des professeurs des facultés de droit, on s’accorde à considérer, notons-le au passage, que sa cohérence et sa qualité furent considérablement rehaussées par l’institution du concours national de recrutement en 1855.

Or a-t-on vraiment mesuré ce que cette fusion des corps disciplinaires en un corps unique des professeurs d’université – et il en va de même pour les maîtres de conférences – a d’artificiel sinon de contre nature ? Nulle part à l’étranger ce ne sont les mêmes textes statuaires qui régissent indifféremment les professeurs de science, de médecine, de droit ou de lettres, qui déterminent leurs obligations de service et les conditions de leur exercice professionnel. La différence, quant à l’accès au corps, aux conditions d’exercice et à l’identification des fonctions, voire à la nature de celles-ci, est plus grande entre un professeur de chimie moléculaire et une professeur de procédure civile qu’entre un membre de la cour des comptes et un membre du conseil d’Etat. Et pourtant les premiers appartiennent à un même et unique corps d’agents publics, ce que l’on a jamais même imaginé pour les seconds…

La contrepartie de cet édifice contre-nature a été l’organisation de l’instance gestionnaire du corps, le conseil national des universités, autrefois comité consultatif et qui tient lieu de commission administrative paritaire, sur un mode disciplinaire, élu et désigné au sein des grandes disciplines et chacun de ses groupes ayant compétence au sein de chacune d’elle.

Apparaît alors une autre malfaçon ou défaut du projet de décret actuel : présenté comme le décret statutaire, il ignore le CNU dont l’organisation et la réforme sont renvoyées à un autre texte à intervenir ultérieurement. Curieuse réforme statutaire dans laquelle ce qui fait la matière ordinaire d’un statut d’agents publics, les règles d’accès au corps, de gestion du corps et d’avancement, les règles indemnitaires et de rémunération, les règles disciplinaires enfin sont établies de façon uniforme sans distinction entre les disciplines pour être ensuite éclatées entre différents textes, l’essentiel n’étant pas confié au « décret statutaire ».

C’est à se demander si l’objet de ce dernier est bien de déterminer véritablement et complètement le statut d’un corps de fonctionnaires de l’Etat. Ou bien serait-ce aussi que, pour être moins apparentes, se manifestent des considérations de resserrement budgétaires qui ne sont pas sans rappeler certains aspects des transferts de compétences décidés au nom de la décentralisation. Comment ne pas observer en effet – même si c’est un autre débat que cette Revue se réserve d’ouvrir en son temps – qu’une redoutable logique budgétaire traverse tous ces textes, de l’article 17-I de la loi LRU à l’article  7-II de l’ancien projet de décret retiré à l’examen du conseil d’Etat : si la modulation des services a un sens, au-delà des décharges de services depuis longtemps et légitiment pratiquées par les établissements dans le cadre de la réglementation qui les régit, c’est bien que, dans le cadre et la limite du « potentiel global de l’établissement qui ne doit pas être dégradé », le moins de services des uns soit compensé par un plus de services des autres.

Yves Gaudemet

(télécharger le texte au format word : rdp-2_2009)

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